האם ישראל היא המדינה היחידה שבה קיימת עבירת מרמה והפרת אמונים?


האם ישראל היא המדינה היחידה שבה קיימת עבירת מרמה והפרת אמונים?

גלובס

כלכלה / גלובס 5 צפיות תגובות

להגדרות הציונים לחצו כאן

נכון- ההצהרה נכונה ומדויקת
נכון ברובו- ההצהרה נכונה ברובה אך יש בה מרכיב שאינו נכון או אינו מדויק
חצי נכון- חלק מההצהרה נכון וחלקה שגוי, או שהיא אינה כוללת פרטים מהותיים שעשויים לשנות את משמעותה
לא נכון ברובו- חלק קטן מההצהרה נכון ורובה שגוי, או שהיא מחסירה פרטים יסודיים באופן היוצר הטעייה מהותית לגבי משמעותה
לא נכון- ההצהרה כלל אינה נכונה
מטעה - ההצהרה יוצרת מצג שווא או רושם שגוי, אף שהיא מתבססת על עובדות נכונות
כן, אבל - עובדה נכונה בפני עצמה, אך עובדות שלא צוינו עשויות להעמידה באור אחר. מומלץ לבחון את הדברים בפרספקטיבה רחבה יותר
לא מבוסס- לא קיימים נתונים עליהם ניתן לבצע קביעה פוזיטיבית לגבי נכונות הטענה, ואלו גם לא נאספים
ללא ציון- המצב העובדתי מורכב מכדי לתת לאמירה ציון מובהק. הסיבות האפשריות לכך יכולות להיות: התבטאות שאינה מובהקת מספיק וניתן לפרש אותה במספר צורות, מחלוקת בין מומחים, מתודולוגיות שונות שלא ניתן להכריע ביניהן ועוד

מאז הבחירות השיח הפוליטי והתקשורתי רווי ביוזמות חקיקה שונות שלפחות על פניהן עשויות לחולל תמורות משמעותיות בתחום המשפט בישראל. אחת מהן, שעלתה עוד במהלך מערכת הבחירות, היא ביטול העבירה שנקראת "מרמה והפרת אמונים", בה, כזכור, מואשם גם ראש הממשלה המיועד. כשחברת הכנסת הטרייה של הליכוד טלי גוטליב נשאלה על כך במהלך ראיון לגל"צ היא הצדיקה את הביטול, בין היתר, בכך "שבכל מדינה מתוקנת עבירת מרמה והפרת אמונים לא קיימת בספר החוקים". אבל האם זהו אכן המצב?

עסקנו לאחרונה בעבירה הזאת בכתבה שפרסמנו, ושם ציינו כי על פי סקירה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ) מ־2016, מקור העבירה הוא באנגליה, והיא הגיעה משם למדינות רבות ששיטת המשפט שלהן נשענת על זו הבריטית. אמנם, בחלק מהמדינות הללו החליטו למקד את העבירה במהלך השנים, או אף לבטל אותה לאחר שהגדירו חוקים שונים שיחליפו אותה, אך יש מדינות שבהן גם כיום המצב בתחום זה דומה מאוד לישראל.

הראשונה שבהן היא אנגליה עצמה (יש הבדלים משפטיים בין החלקים המרכיבים את בריטניה), בה העבירה נקראת "התנהגות פסולה של נושא משרה ציבורית" (misconduct in public office). על פי הסקירה של הממ"מ, העבירה לא מעוגנת אמנם בחקיקה הפלילית, אלא "נוצרה ופותחה במסגרת הפסיקה האנגלית ועל בסיס הנחיות התביעה הכללית". כלומר, מבחינה טכנית נטען אולי לטעון שהעבירה אכן "לא קיימת בספר החוקים", אבל בפועל בהחלט ניתן להעמיד בגינה לדין.

יותר מכך, כפי שקרה בישראל, גם באנגליה העבירה התרחבה מאוד עם השנים בעקבות פסיקות של בתי משפט, ורשימת נושאי המשרה שכפופים לה גדלה. בסקירה של הממ"מ נכתב על כך כי העבירה הזו התפתחה "מעבירה שבליבה מצוי מניע של שחיתות או חוסר יושר אל עבירה רחבה יותר (ולעיתים עמומה יותר) שכוללת גם מחדלים שבוצעו בפזיזות או באדישות מצד בעלי משרה ציבורית". הדברים אף הגיעו למעין אבסורד לאחר שב־2019 קבע בית משפט שלום במדינה שאפשר להעמיד לדין את בוריס ג'ונסון, אז מועמד לראשות הממשלה, על הפרת אמונים לאחר שנטען נגדו שהסלוגן על האוטובוס של מחנה הברקזיט ב־2016 היה מטעה במכוון (ההחלטה נהפכה במהירות על ידי ערכאה גבוהה יותר). אמנם, בדצמבר 2020 המליצה נציבות המשפט במדינה (Law Commission) לא להותיר את העבירה בצורתה הנוכחית, אך ככל הידוע לנו מאז ההמלצות לא קודמו, ובכל מקרה גם שם נכתב כי "אין לבטל את העבירה מבלי תחליף מתאים של עבירות סטטוטוריות" (דבר שעומד לפחות בניגוד לחלק מהיוזמות שנשמעו כאן בעניין, שקראו קודם כל לבטל את העבירה). על פי הנחיות הפרקליטות באנגליה, אכן יש העדפה לשימוש בסעיפי אישום ספציפיים שמופיעים בחוק הפלילי, אך ניתן להשתמש בסעיף "מרמה והפרת אמונים" כאשר "אין עבירה סטטוטורית רלוונטית, אבל ההתנהגות או הנסיבות הן כאלו שבכל זאת יש להתייחס אליהן כאל פליליות"; או "כאשר יש עבירה סטטוטורית, אך יהיה קשה או לא ראוי להשתמש בה".

מדינה מרכזית נוספת שהמצב בה דומה לזה ששורר בישראל היא קנדה. שם סעיף 122 לחוק העונשין מגדיר עבירה בשם "הפרת אמונים על-ידי משרת ציבור" (Breach of trust by public officer). לפי הסקירה של הממ"מ, "בדומה לישראל גם בקנדה העבירה היא עבירת מסגרת. כתוצאה מכך… בתי המשפט (שם) נדרשו לפרשנות העבירה, וזאת בשל ההגדרה הרחבה והעמומה יחסית שלה בספר החוקים הקנדי" (בחלק מהמקרים בתי המשפט שנדרשו לכך אכן צמצמו במידת מה את גבולות העבירה).

ניתן אף להתרשם מהדמיון בין נוסח החוק הקנדי והישראלי. כך, בעוד שבחוק הישראלי נכתב (בסעיף 284 לחוק העונשין) כי "עובד הציבור העושה במילוי תפקידו מעשה מרמה או הפרת אמונים הפוגע בציבור, אף אם לא היה במעשה משום עבירה אילו נעשה כנגד יחיד, דינו - מאסר שלוש שנים"; בחוק הקנדי מופיע הנוסח הבא: "כל משרת ציבור שמבצע מעשה של מרמה או הפרת אמונים בהקשר של חובותיו בתפקיד, גם אם המרמה או הפרת האמונים לא היו נחשבות לעבירה ביחס לאדם פרטי, ייחשב לאשם (באחת משתי עבירות אפשריות)". העונש על העבירה הראשונה הוא עד חמש שנות מאסר.

מלבד שתי המדינות הללו, שבהן, כאמור, המצב דומה מאוד לישראל, יש עוד מדינות שבהן בהחלט קיימת עבירה מסוג זה בספר החוקים (מדינות שונות בארה"ב, באוסטרליה בדרום אפריקה ועוד) אם כי ברוב המדינות הללו העבירות אכן עברו במהלך השנים תהליך שהפך אותן ממוקדות יותר ופחות מעורפלות.

פנינו אל ח"כ גוטליב עם המידע הזה והיא השיבה לנו כך: "באף מדינה שציינתם אין עבירה של מרמה והפרת אמונים בנוסחה כמו בישראל. גם בישראל, בדיוק כמו שאני אומרת, יש שורת עבירות מרמה בחוק העונשין: קבלת דבר במרמה, קבלת דבר בתחבולה, זיוף וכו' על כל הרבדים, סעיף 415 ואילך… לכן העבירות הללו קיימות. אותו דבר (בכל הנוגע ל)עבירות שקשורות בטוהר המידות, שוחד, תיווך לשוחד וכו' - (אלה) עבירות ספציפיות שקיימות בתוך חוק העונשין. ולכן עבירת מרמה והפרת אמונים זאת עבירה שפוגעת בעקרון החוקיות, ואף שניסיתם למתוח את הדברים בתגובה שכתבתם לי הרי שדבריי מובהקים כסלע: אין עבירה של מרמה והפרת אמונים, גם לא במדינות שציינתם".

בשורה התחתונה: דבריה של גוטליב לא נכונים. עבירה בשם מרמה והפרת אמונים קיימת במדינות רבות שמערכת המשפט שלהן מבוססת על שיטת המשפט הבריטי, ובמדינות כמו אנגליה וקנדה היא אף דומה באופיה לעבירה הישראלית ("עבירת סל" או "עבירת מסגרת"). ישנן מדינות שבמהלך השנים החליפו את העבירה בקבוצת עבירות ממוקדות יותר שנועדו להילחם בשחיתות שלטונית.

תחקיר: אוריה בר-מאיר

לבדיקה המלאה לחצו כאן

שם: טלי גוטליב
מפלגה: הליכוד
תוכנית: ספי עובדיה ויניר קוזין, גלי צה"ל
תאריך: 20.11.22
ציטוט: "בכל מדינה מתוקנת עבירת מרמה והפרת אמונים לא קיימת בספר החוקים"
ציון: לא נכון

ח"כ טלי גוטליב התראיינה לגלי צה"ל ונשאלה על הכוונה של הקואליציה המסתמנת לבטל את העבירה של מרמה והפרת אמונים, למרות שהדבר גם מהווה ביטול רטרואקטיבי של העבירה על הליכים קיימים, ביניהם זה שמתנהל נגד יו"ר הליכוד וראש הממשלה המיועד בנימין נתניהו. גוטליב הסבירה: "אני אומרת לכם שבכל מדינה מתוקנת עבירת מרמה והפרת אמונים לא קיימת בספר החוקים. לא כי אנחנו לא שוחרי צדק ולא שוחרי ניקיון כפיים. כי ביצעת עבירות מרמה, יש שורת עבירות מרמה, ואם ביצעת עבירות בקפסיטי שלך כעובד ציבור יש גם שורת עבירות כאלה ואחרות". המראיין יניר קוזין התעקש להבין אם היא אכן מתכוונת לבטל את העבירה למרות "כל ההשלכות" של המהלך. גוטליב השיבה: "לבטל אותה מספר החוקים, כמו באנגליה וכמו בארה"ב".

בכתבה של המשרוקית על היוזמה לבטל את העבירה התייחסנו גם לקיומה של העבירה בעולם, שלפי סקירות שונות אכן קיימת במדינות נוספות. כאשר פנינו לגוטליב עם המידע הראשוני היא מסרה את התגובה הבאה: "באף מדינה שציינת אין עבירה של מרמה והפרת אמונים בנוסחה כמו בישראל. גם בישראל, בדיוק כמו שאני אומרת, יש שורת עבירות מרמה בחוק העונשין: קבלת דבר במרמה, קבלת דבר בתחבולה, זיוף וכו' על כל הרבדים, סעיף 415 ואילך. ולכן מי שמבצע עבירת מרמה, גם אם הוא עובד ציבור, ובוודאי בוודאי יש נסיבות מחמירות בגוף הגדרת העבירות, ולכן העבירות הללו קיימות. אותו דבר עבירות שקשורות בטוהר המידות, שוחד, תיווך לשוחד וכולי, עבירות ספציפיות שקיימות בתוך חוק העונשין. ולכן עבירת מרמה והפרת אמונים זאת עבירה שפוגעת בעקרון החוקיות ואף שניסית למתוח את הדברים בתגובה שכתבת לי הרי שדבריי מובהקים כסלע: אין עבירה של מרמה והפרת אמונים, גם לא במדינות שציינת".

ישראל

בישראל העבירה של מרמה והפרת אמונים מוגדרת בסעיף 284 לחוק העונשין: "עובד הציבור העושה במילוי תפקידו מעשה מרמה או הפרת אמונים הפוגע בציבור, אף אם לא היה במעשה משום עבירה אילו נעשה כנגד יחיד, דינו - מאסר שלוש שנים".

הסעיף זכה לביקורת רבה על היותו עמום והיותו "עבירת מסגרת". עם זאת, כפי שהראנו בבדיקה קודמת של המשרוקית, הקונצנזוס בקרב משפטנים הוא לא ביטול העבירה אלא תיקונה. במאמר של ד"ר עמיר פוקס, עו"ד עדנה הראל-פישר ופרופ' מרדכי קרמניצר מהמכון הישראלי לדמוקרטיה נכתב: "ביטול העבירה הקיימת ללא החלפתה חותר תחת המאבק בשחיתות שלטונית".

אנגליה

סקירה של מרכז מחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ) מ-2016 בחנה את העבירה של מרמה והפרת אמונים בכמה מדינות נבחרות. אחת המדינות היא אנגליה (יש הבדלים משפטיים בין החלקים המרכיבים את הממלכה המאוחדת), בה העבירה נקראת "התנהגות פסולה של נושא משרה ציבורית" (misconduct in public office). שם נכתב: "עבירת ה'התנהגות הפסולה של נושא משרה ציבורית' לא מעוגנת בחקיקה הפלילית, אלא כפי שצוין לעיל היא נוצרה ופותחה במסגרת הפסיקה האנגלית ועל בסיס הנחיות התביעה הכללית". כלומר, העבירה אכן לא קיימת בספר החוקים, אבל כן ניתן להעמיד בגינה לדין. לפי הסקירה, הפסיקות בדבר העבירה חוזרות עד תחילת המאה ה-18.

באתר הפרקליטות של אנגליה ו-וויילס (בשמה הרשמי, שירות התביעה של הכתר, Crown Prosecution Service) העבירה מוגדרת כך: "משרת ציבור הנוהג כאמור; נמנע במודע מביצוע חובותיו ו/או במודע נוהג באופן לא נאות (misconducts himself); ברמה כזו שתצטבר לכדי ניצול לרעה של האמון שניתן במשרת הציבור; בלי שום תירוץ או הצדקה סבירים". העונש המרבי על עבירה זו יכול להיות מאסר עולם. הנחיות הפרקליטות הן שבגלל ההעדפה לעבירות סטטוטוריות, קרי כאלו שנמצאות בחוק הפלילי, במקרה בו יש מספיק ראיות לעבירה סטטוטורית אחת או יותר הן צריכות להוות את הבסיס לכתב האישום, כשהיות הנאשם עובד הציבור מהווה נסיבות מחמירות. המקרים בהם ההנחיות מאפשרות להשתמש בהפרת אמונים כבסיס לכתב אישום הם: "כאשר אין עבירה סטטוטורית רלוונטית, אבל ההתנהגות או הנסיבות הן כאלו שבכל זאת יש להתייחס אליהן כאל פליליות"; או ש"כאשר יש עבירה סטטוטורית, אך יהיה קשה או לא ראוי להשתמש בה", דבר שעשוי לקרות בגלל מחסור בראיות בשביל העבירה הסטטוטורית או שהעונש עליה "לא מספק".

הסקירה של הממ"מ מרחיבה: "התפתחה בפסיקה האנגלית מעבירה שבליבה מצוי מניע של שחיתות או חוסר יושר אל עבירה רחבה יותר (ולעיתים עמומה יותר) שכוללת גם מחדלים שבוצעו בפזיזות או באדישות מצד בעלי משרה ציבורית". העבירה אכן עשויה להיות עמומה מאוד. לדוגמה, וב-2019 בית משפט השלום בווסטמינסטר הוציא נגד בוריס ג'ונסון, אז מועמד לראשות המפלגה השמרנית, צו זימון לאחר שהוגשה נגדו תלונה פרטית בגין הפרת אמונים. לפי התלונה, הסיסמה שהופיעה על אוטובוס של קמפיין הברקזיט של ג'ונסון, לפיו בריטניה העבירה 350 מיליון ליש"ט לשבוע לאיחוד האירופי, הייתה שקרית. בסופו של דבר ההחלטה נהפכה בערכאה גבוהה יותר וג'ונסון לא עמד לדין.

ב-2020 נציבות המשפט (Commission Law) התבקשה לחוות את דעתה לגבי העבירה הזו. בהקדמה לדוח של הנציבות נכתב ש"התנהגות פסולה של נושא משרה ציבורית היא אחת העבירות [...] הקשות להגדרה באנגליה ובוויילס". בפרק ההמלצות, ההמלצה הראשונה היא: "עבירת הפסיקה של התנהגות פסולה של נושא משרה ציבורית לא יכולה להישאר בצורתה הנוכחית". עם זאת, בהמלצה הבאה נכתב: "אין לבטל את העבירה של התנהגות פסולה של נושא משרה ציבורית בלי תחליף ראוי בדמות עבירה או עבירות סטטוטוריות". ההמלצה השלישית מציעה שתי עבירות סטטוטוריות: "שחיתות במשרה ציבורית" ו"הפרת חובה במשרה ציבורית". לא מצאנו ראיות לכך שהעבירה הוחלפה בעבירה סטטוטורית.

קנדה

בקנדה, סעיף 122 לחוק העונשין מגדיר את העבירה "הפרת אמונים על-ידי משרת ציבור" (Breach of trust by public officer), שנוסחה הוא: "כל משרת ציבור שמבצע מעשה של מרמה או הפרת אמונים בהקשר של חובותיו בתפקיד, גם אם המרמה או הפרת האמונים לא היו נחשבות לעבירה ביחס לאדם פרטי, ייחשב לאשם ב: א) indictable offence (עבירה בדין הקנדי בגינה יש להגיש כתב אישום) ודינו עד חמש שנות מאסר, או: ב) עבירה בת ענישה ב-summary conviction (עבירה בהליך מזורז)". הסעיף הוא חלק מפרק 4 בחוק העונשי הקנדי, שכותרתו "עבירות נגד שלטון החוק והצדק" (Offences Against the Administration of Law and Justice). הפרק כולל מספר עבירות נוספות: ביניהן שוחד לאנשי ציבור, מרמה של אנשי ממשל, מכירת מינויים ועוד. בסקירה של הממ"מ מרחיבים: "כמו כן, בדומה לישראל גם בקנדה העבירה היא עבירת מסגרת. כתוצאה מכך, גם בקנדה בתי המשפט נדרשו לפרשנות העבירה, וזאת בשל ההגדרה הרחבה והעמומה יחסית שלה בספר החוקים הקנדי".

מדינות נוספות

אלו הן המדינות עם הדמיון הרב ביותר לישראל. אך בנוסף אליהן הסקירה של הממ"מ מציינת מדינות נוספות. לפי הממ"מ חקיקה כזו לא קיימת ברמה הפדרלית אבל כן ברמה המדינתית, ונותנת כדוגמאות את טקסס, ניו יורק וקנטקי. בהן העבירות מוגדרות יותר ופחות מעורפלות. הדוח של נציבות המשפט של אנגליה ו-וויילס מציין את ויקטוריה וניו סאות' ויילס, שתי מדינות באוסטרליה, בהן העבירה קיימת גם היא באמצעות הפסיקה ולא בחוק הפלילי. לפי אתר הנציבות המשפטית של ניו סאות' ויילס, העבירה מופיעה ליד שלל עבירות שחיתות אחרות.

בנוסף, הממ"מ מזכיר את צרפת כמדינה בה יש עבירות שונות שכוללות יסודות של עבירת מרמה והפרת אמונים, אך אין בה "עבירה כללית או עבירת מסגרת שמשלבת את כל היסודות של עבירת המרמה והפרת האמונים כפי שמקובל במדינות המשפט המקובל". עם זאת, כן קיימת עבירת "'ניצול סמכות לרעה בידי נושא משרה כנגד הסדר המנהלי'. עבירה זו אומנם נעדרת חלק מהמאפיינים שקיימים בעבירות הפרת אמונים במשפט המקובל (בין היתר המניע של השגת הטבה, שחיתות וכדומה שמהווים גרעין של היסוד

הנפשי הנדרש), אולם בחלק מיסודותיה ניתן לטעון כי היא דומה לעבירות אלה". לפי הדוח של נציבות המשפט האנגלית, גם בניו זילנד קבעו סדרת חוקים "שונים אך מקבילים" לעבירת מרמה והפרת אמונים. מאמר של ד"ר עמיר פוקס ועו"ד עדנה הראל-פישר מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, שעיסוקו הדרך לתקן את העבירה בספר החוקים הישראלי, מציין גם את דרום אפריקה וחלק ממדינות ארה"ב ואוסטרליה שעשו אותו דבר.

פנינו לח"כ גוטליב שוב עם כל הממצאים, והיא מסרה את התגובה הבאה: "כאמור גם בתגובתך הנוספת אין אף מדינה דמוקרטית מתקדמת שיש בספר חוקיה עבירת מרמה והפרת אמונים כפי נוסחה בחוק העונשין".

לסיכום, באנגליה ובקנדה העבירה של מרמה והפרת אמונים דומה לזו הישראלית, למרות שיש בהן גם עבירות אחרות נגד שחיתות. במדינות האוסטרליות ויקטוריה וניו סאות' ויילס העבירה קיימת מתוך פסיקה. בחלק ממדינות ארה"ב העבירה מוגדרת באופן יותר מובהק. במדינות כמו צרפת, דרום אפריקה וניו זילנד את העבירה מחליפות מספר עבירות שנועדו להילחם בשחיתות שלטונית. לכן דבריה של גוטליב לא נכונים.

תגובות